Une confédération Israël-Palestine : une utopie ?

© Stocklib / Leonid Altman
© Stocklib / Leonid Altman

Ces dernières années, de nombreux articles ont proposé la création d’une confédération Israël-Palestine pour résoudre pacifiquement le conflit. Pourquoi y revenir maintenant ? Parce que de plus en plus, la solution des deux états semble compromise à cause de la présence de dizaines de milliers de colons juifs en Cisjordanie qu’il serait très difficile de déloger. C’est aussi une façon de garder en vie l’espoir d’un prochain accord de paix.

Nous viserons à démontrer que cette idée est une utopie

Habituellement créée par traité, une confédération est l’union d’états souverains rassemblés par des objectifs limités mais cruciaux qui nécessitent des gestes communs. Les décisions sont prises par les organes centraux, soit une législature confédérale composée de législateurs des États représentant leur pays respectif et / ou un Conseil formé de représentants des états membres. Ce Conseil prend les décisions finales touchant aux questions communes, en général adoptées à l’unanimité.

Le modèle “Deux états, un pays”

Le débat sur le modèle confédéral Israël-Palestine, “Deux états, un pays”, proposé à l’origine par le journaliste israélien Meron Rapoport et l’activiste palestinien Awni Al-Mashni (1), dure depuis une dizaine d’années. Il prévoit l’égalité pour les deux états, comme dans une solution à deux états, et la liberté de mouvement accompagnée du droit des citoyens israéliens et palestiniens de résider n’importe où dans les deux états. Les colons qui désirent rester en Palestine et les Palestiniens qui choisissent de résider en Israël seraient soumis aux lois de leur pays de résidence.

Tous les citoyens voteraient aux élections nationales dans l’état de leur citoyenneté et non de leur résidence, comme cela se fait au sein de l’Union européenne. Le modèle prévoit également que des institutions communes traiteraient des questions telles que la défense, la sécurité, Jérusalem, l’union économique et l’environnement. La mise en œuvre de ce modèle se ferait par étapes.

Cette proposition aurait pour avantage d’intégrer les deux narratifs historiques et religieux appuyant les revendications respectives vis-à-vis de la  Palestine historique. Elle permettrait aux Palestiniens d’invoquer leur droit de retour, et aux colonies juives de rester là où elles sont implantées, et elle donnerait aux Juifs israéliens le libre accès aux lieux saints en Cisjordanie et à Jérusalem.

Yossi Beilin, ancien négociateur des Accords d’Oslo, a proposé récemment un accord provisoire entre deux états, suivi à plus long terme par ce genre de confédération (2). D’autres personnalités, dont le président israélien Reuven Rivlin (3), ont recommandé différentes (4) versions (5) de cette même (6) proposition (7)

Les négociateurs palestiniens Hussein Agha et Ahmad Khalidi (8) ont quant à eux suggéré une “souveraineté souple”, avec des modalités de sécurité frontalières trilatérales  entre la Jordanie, Israël et la Palestine pour la Cisjordanie, et entre l’Égypte, Israël et la Palestine pour Gaza.

La confédération Israël-Palestine n’est pas un concept nouveau

Depuis plus d’un demi-siècle, tous les projets de confédération ou de fédération Israël-Palestine ont échoué. Suite au rejet par les représentants arabes de la proposition des Nations Unies en 1947 d’une union économique de type confédéral (9), ces derniers ont conclu que “toute union de fait économique, politique ou territoriale en Palestine s’est avérée irréalisable” (10).

En 1972, la Jordanie proposait une fédération Jordanie-Palestine qui fut rejetée par les États arabes et Israël. L’ancien ministre israélien des Affaires étrangères, Shimon Peres, proposait en 1987 une fédération tripartite avec la Palestine et la Jordanie, rejetée par la Jordanie .À l’époque de Trump, le président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas était prêt à accepter une confédération Palestine-Jordanie à condition que la Palestine devienne souveraine d’abord et qu’Israël y adhère. La Jordanie avait rejeté l’idée (11).

Les obstacles à la confédération bipartite

Les obstacles sont  nombreux. En février 2021, une étude approfondie des solutions alternatives(12) soulignait “la méfiance et l’animosité profondes de chacune des parties envers l’autre. La “séparation” entre Israéliens et Palestiniens était le facteur d’acceptabilité le plus important des solutions proposées. La notion de confédération fut rejetée dans une grande proportion par tous les groupes interrogés, sauf chez  les Arabes israéliens, comme étant “infaisable” et source “d’implications négatives de sécurité” si elle accordait aux Palestiniens la libre circulation en Israël. Parmi les Juifs israéliens, le statu quo constituait la meilleure option car elle serait sans risque. Les sondages récents(12) et une autre étude publiée en 2020 (13) confirment ces résultats.

Autre obstacle, la structure de gouvernance elle-même. Historiquement, les confédérations ont tendance à ne pas durer très longtemps, surtout celles qui  impliquent deux états, ceux-ci ayant chacun un droit de veto qui peut mener à l’impasse. Il n’existe de nos jours aucune confédération démocratique à deux états. Dans le passé récent, il n’y en a eu qu’une seule, l’Union de la Serbie et du Monténégro, qui n’a survécu que trois ans. La Coopération Nordique constitue une des rares unions confédérales de plusieurs états démocratiques qui a survécu depuis plusieurs décennies en raison surtout du partage de valeurs communes (14)

L’un des principaux obstacles sur le terrain est associé au refus des deux parties de faire preuve de confiance mutuelle et de bonne volonté pour vivre et travailler ensemble, avec d’un côté un fort sentiment anti-arabe (15) chez les Juifs israéliens (16), surtout les plus religieux (17), et de l’autre, des attitudes très antisémites parmi les Palestiniens vivant dans les territoires occupés (18).

Il faut également noter le refus de la part de nombreux Juifs israéliens d de ne plus dominer les Palestiniens qu’ils devront considérer dorénavant comme des  partenaires égaux. On voit mal comment des colons messianiques souvent anti-palestiniens accepteraient de se soumettre à l’Autorité palestinienne (AP). A cela s’ajoute l’antinomie des systèmes de valeurs touchant la démocratie (19), la religion, l’ethnicité et le rapport à la sexualité (20).

Les récentes échauffourées qui ont eu lieu dans les villes israéliennes mixtes ont affaibli plus encore les liens déjà fragiles entre Juifs et Arabes et créé un rapprochement nationaliste entre Arabes israéliens et les Palestiniens vivant dans les territoires occupés. Tout ceci rend encore plus difficile le scénario d’une future confédération.

Alors que le consensus international penche  toujours vers  la solution à deux états comme option de choix, celle-ci est moribonde. Que faire entre temps?

Une coopération multi-états comprenant l’Autorité palestinienne, que faire ?

Depuis de nombreuses années, une certaine collaboration s’est instaurée entre Israël, l’AP et les États arabes. Elle s’est notamment traduite par des ententes pérennes de sécurité bilatérales avec l’AP, la Jordanie et l’Égypte, une coopération multilatérale en énergie avec l’AP, la Jordanie et l’Égypte (21) et une autre touchant la gestion de l’eau avec l’AP et la Jordanie (22).

Malgré le refus de l’AP de normaliser ses relations avec Israël (23), plusieurs domaines de coopération au niveau civil (24) et gouvernemental  pourraient être établis graduellement chaque fois qu’il serait nécessaire de résoudre des défis communs. Les deux sociétés pourraient envisager une coopération englobant la Jordanie et l’Égypte, grâce à la confiance bâtie au fil des ans  avec ces pays.

La coopération multi-États pourrait être étendue et approfondie à des domaines tels que la défense des frontières, l’environnement, l’énergie (25)  et les problèmes d’urgence civile tels que la pandémie et les incendies. On pourrait même l’étendre aux pays du Golfe pour contrer la menace iranienne.

Face aux faits probants et l’absence de consensus dans la région depuis plus d’un demi-siècle, uUne confédération formelle Israël-Palestine ou Israël-Palestine-Jordanie ne serait pas viable car elle ferait face à des obstacles quasiment insurmontables à court  et à long terme.

Les récentes échauffourées qui ont eu lieu dans les villes israéliennes mixtes ont affaibli plus encore les liens déjà fragiles entre Juifs et Arabes et créé un rapprochement nationaliste entre Arabes israéliens et les Palestiniens vivant dans les territoires occupés. Tout ceci rend encore plus difficile le scénario d’une future confédération.

Toutefois, une coopération multi-états pourrait engendrer une dynamique qui, à terme, permettrait des relations Israël-Palestine suffisamment larges et approfondies pour rendre moins indispensable une confédération tout en attendant que les conditions pour une entente formelle sur une solution de deux états soient réunies.

à propos de l'auteur
David est titulaire de diplômes de 2e cycle en administration des affaires et en économie (École des Hautes études commerciales, Montréal) et a complété ses études de doctorat en planification régionale (University of British Columbia). Il a oeuvré en tant qu'économiste, conseiller en politique gouvernementale, cadre supérieur, chef de cabinet et consultant au sein des gouvernements du Canada, de l’Ontario et du Québec, et dans les secteurs municipal et privé. David est aussi membre du conseil d’administration des Amis canadiens de La Paix maintenant. Cependant ses opinions n'engagent que lui. Né au Maroc, il vit aujourd'hui au Canada depuis plus de 50 ans et réside au Québec. David gère un blog sur la question Israël-Palestine (daviddcohen.com)
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