Sanctions commerciales contre Israël : mesures ciblées ou générales, quels enjeux ?

Les gouvernements occidentaux ont récemment adopté certaines des mesures les plus importantes prises depuis des années à l’encontre des colonies israéliennes en Cisjordanie. Le Royaume-Uni, le Canada, la France et plusieurs pays européens ont annoncé des restrictions visant les exportations issues des colonies à partir de 2027, en réaction à l’augmentation des violences commises par des colons, à l’accélération de l’expansion des implantations et à des projets tels que celui d’E1. De nombreux gouvernements estiment en effet que ce dernier compromettrait définitivement la viabilité d’un futur État palestinien en coupant physiquement la Cisjordanie en deux.

L’Union européenne (UE), en revanche, n’est pas parvenue à adopter une politique commune de sanctions à l’égard d’Israël. Les États membres ont plutôt développé des approches divergentes.

Un premier groupe, conduit par le Royaume-Uni et soutenu par le Canada ainsi que plusieurs pays européens, privilégie des interdictions ciblées sur les produits des colonies et des sanctions contre les entreprises impliquées dans leur développement ou leur financement. Un second groupe, comprenant notamment l’Espagne, la Belgique, l’Irlande et les Pays-Bas, soutient non seulement l’interdiction des produits issus des colonies, mais également des restrictions plus larges touchant le commerce et la coopération scientifique entre l’UE et Israël. Un troisième groupe serait favorable à des mesures européennes limitées aux colonies, tout en s’opposant à des sanctions unilatérales prises par des États ou à des mesures visant Israël dans son ensemble. Enfin, un quatrième bloc, mené par l’Allemagne, rejette toute forme de sanction, estimant qu’elle serait contre-productive et pénaliserait avant tout les citoyens israéliens.

Les positions des autres États membres demeurent ambiguës.

Les mesures ciblées

À première vue, l’interdiction des produits des colonies peut sembler significative. Dans les faits, son impact économique direct reste limité. Les exportations provenant des colonies sont évaluées à environ 300 millions de dollars américains par an, soit une part infime des exportations totales d’Israël. Elles sont constituées principalement de produits issus de l’agriculture. Bien que l’UE constitue un débouché important, le volume global reste relativement modeste. Les interdictions visant uniquement les produits des colonies ont donc surtout une portée symbolique.

Selon Hagit Ofran, de l’organisation La Paix Maintenant-Israël, les mesures visant les entreprises qui soutiennent financièrement l’expansion des colonies pourraient toutefois avoir davantage d’effet. Les banques israéliennes jouent un rôle central en accordant des prêts hypothécaires, des financements à la construction, des garanties de crédit et des assurances qui facilitent le développement des implantations. Si les institutions financières en venaient à considérer ces activités comme porteuses de risques juridiques ou de réputation excessive, elles pourraient choisir de s’en retirer. Le gouvernement israélien serait alors probablement contraint d’assumer une part importante du financement.

Une telle évolution rendrait plus visibles les coûts réels du projet de colonisation. Des activités actuellement financées par le secteur bancaire privé pourraient devoir être prises en charge directement par l’État. Une telle responsabilité financière ne serait pas simple à assumer et saupoudrer dans les budgets des ministères. Surtout, le gouvernement devrait justifier une augmentation des dépenses publiques bénéficiant à une fraction relativement restreinte de la population.

Le débat pourrait alors se déplacer progressivement des questions de diplomatie vers celles des priorités budgétaires et de la charge supportée par les contribuables, même si les arguments sécuritaires avancés par les défenseurs des colonies continueraient de peser lourdement.

Les sanctions ciblées présentent également un autre avantage : elles risquent moins de provoquer une forte réaction nationaliste. Dans la mesure où elles visent les colonies plutôt qu’Israël dans son ensemble, leurs partisans peuvent soutenir qu’elles cherchent avant tout à préserver la possibilité d’une solution à deux États, plutôt qu’à sanctionner l’État israélien lui-même.

Les mesures générales

Des restrictions plus larges entraîneraient des conséquences bien plus importantes pour l’économie israélienne. Une suspension de l’Accord d’association UE-Israël ou une limitation de la participation israélienne au programme de recherche Horizon Europe, qui a apporté à Israël 1,1 milliard d’euros entre 2021 et 2024, affecterait les universités, les centres de recherche, les entreprises technologiques et les réseaux d’innovation à travers tout le pays.

Les conséquences économiques pourraient être significatives. Depuis des décennies, Israël est profondément intégré aux marchés européens et aux programmes de recherche de l’UE. Cette dernière constitue un débouché primordial pour ses exportations de biens et de services, avec un volume d’environ 30 milliards de dollars américains. À titre de comparaison, les marchés britannique et canadien représentent des volumes beaucoup plus modestes.

La relation est par ailleurs fortement asymétrique. Les exportations européennes vers Israël ne représentent qu’une fraction marginale des exportations totales de l’Union. Pour Israël, en revanche, l’UE fournit plus de 30 % des importations du pays, tandis que le Royaume-Uni et le Canada occupent une place beaucoup plus limitée. Le levier économique est donc clairement en faveur de l’Union européenne.

Israël n’est toutefois pas dépourvu d’atouts. Son expertise dans les hautes technologies, la cybersécurité, les industries de défense et la recherche scientifique crée des interdépendances importantes avec plusieurs économies européennes. Une rupture de ces liens entraînerait donc également des coûts pour l’Europe.

Pour des raisons politiques, des sanctions générales demeurent cependant difficiles à mettre en œuvre. Plusieurs États membres entretiennent des relations étroites avec Israël et sont peu susceptibles d’appuyer des mesures de grande ampleur. Une mesure large telle la suspension de l’Accord d’association nécessiterait probablement l’unanimité et donc les obstacles politiques seraient considérables. Les mesures plus ciblées, pouvant être adoptées selon des procédures décisionnelles moins contraignantes, apparaissent donc davantage réalisables.

La réponse d’Israël

La réaction israélienne a déjà montré que même des mesures limitées aux colonies peuvent avoir des conséquences diplomatiques. Les pays ayant adopté des restrictions liées aux colonies ont fait face à des mesures de rétorsion. Le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Norvège et l’Espagne ont notamment subi des restrictions touchant leurs activités diplomatiques ou l’accès à certains territoires palestiniens.

Toutefois, Gadi Eisenkot, considéré comme un candidat sérieux à la direction d’un futur gouvernement, a lui-même estimé que le projet E1 constituait une erreur en raison des dommages diplomatiques qu’il cause à aux relations d’Israël avec plusieurs de ses alliés importants.

Historiquement, les mesures ciblant spécifiquement les colonies ont suscité moins de réactions nationalistes que des initiatives plus globales comme les boycotts généralisés ou les procédures devant les cours de justice internationales.

Une option potentiellement plus efficace

Il est trop tôt pour savoir si les récentes mesures européennes auront un effet mesurable sur l’expansion des colonies. À ce jour, rien n’indique un tel effet. Les sanctions ciblant l’infrastructure financière qui soutient les colonies semblent aujourd’hui l’option la plus pragmatique et, potentiellement, la plus influente. Elles exercent une pression sur les acteurs israéliens impliqués dans l’expansion des colonies, tout en maintenant une distinction claire entre Israël et les territoires occupés. Elles sont également moins susceptibles que des sanctions générales de provoquer un fort réflexe nationaliste.

Le succès de l’initiative menée par le Royaume-Uni dépendra largement des développements politiques à venir. Son impact reposera notamment sur le contenu précis des sanctions britanniques, sur la décision éventuelle d’autres gouvernements occidentaux de suivre cette voie, ainsi que sur la composition des futurs gouvernements israéliens. Un gouvernement de droite pourrait accroître les risques d’adoption et d’élargissement des sanctions. À l’inverse, un gouvernement plus centriste, selon son approche à l’égard des colonies, pourrait contribuer à en retarder la mise en œuvre.