Le 29 Novembre 1947, les Nations Unies vote une décision sur le partage de la Palestine et de la création de deux Etats – L’attitude de la France aux Nations Unies durant les débats sur la Palestine (1947)

Cette semaine nous avons mentionné un épisode historique que son influence dure jusqu’à nos jours. Il s’agit du vote aux Nations Unies le 29 Novembre 1947 sur le partage de la Palestine et de la création de deux Etats.

Le 29 novembre, l’ONU adopte par 33 voix dont celle de la France contre 13 et 10 abstentions le projet de partage de la Palestine.

Quelle sont les raisons qui ont amène la France à voter Oui? Quelles sont les conséquences et les influences de ce vote positif?

En 1947, alarmé par la détérioration croissante de la situation, le gouvernement travailliste de Clement Attlee décida de saisir les Nations Unies de la question de la Palestine.

Le 2 avril, il informa l’Assemblée générale de son intention de déposer le mandat confié au Royaume-Uni et de procéder à l’évacuation des troupes britanniques avant le 1er avril 1948. Le 15 mai 1947, l’Assemblée générale, réunie en session extraordinaire, décida de créer une Commission spéciale, composée de représentants de onze Etats, choisis sur une base régionale (en excluant les cinq membres permanents du Conseil de Sécurité).

Finalement le 29 novembre 1947, après un ultime délai de 24 heures demandé par la France pour essayer de trouver une solution qui puisse être acceptée par les deux parties, arabe et juive, la France vota aux Nations Unies en faveur du partage de la Palestine et de la création de deux Etats. Jusqu’à la dernière minute, ce vote positif de la France demeura incertain.

Au moment où la Grande-Bretagne décide de déposer le problème de la Palestine aux Nations Unies, l’attitude qu’adopterait la France pendant les débats à l’ONU n’est pas déterminée.

Comme elle ne veut pas envenimer ses relations avec l’Angleterre d’une part et veut continuer à aider les deux parties, arabe et sioniste d’autre part, lors de la première session extraordinaire des Nations Unies, elle ne prend aucune décision qui pourrait la compromettre ou indiquer qu’elle soutient un camp plutôt que l’autre. Elle s’en tient aux principes et à des prises de position strictement indispensables en fonction du cours de la procédure onusienne.

Aussitôt connue la décision britannique, des groupes de pression arabes et juifs essayent de recueillir le soutien de la France à leur cause.
Les différentes organisations juives, en France, aux Etats-Unis, en Palestine et ailleurs, s’enquièrent des intentions françaises.
Face à ces pressions, la France s’accroche à des réponses formelles et de procédure, espérant camper dans la neutralité le plus longtemps possible. Si elle tient à jouer son rôle dans le concert des nations, elle ne souhaite cependant pas s’exposer en première ligne.

La France s’inquiète pour ses œuvres en Palestine et par leur biais de son influence dans la région. Nous verrons par la suite que cette préoccupation constante joue un rôle non négligeable dans les options politiques de la France. Afin là encore de ne s’aliéner aucun parti, elle englobe ses revendications dans une référence aux intérêts religieux des uns et des autres, affichant le souhait de voir les établissements importants de toutes les religions protégés. Elle espère avec cette position convaincre à la fois, les Arabes, les sionistes et le Vatican qu’elle entend leurs inquiétudes et s’affirmer comme un médiateur possible.

Au moment où se déroulent les débats à l’ONU, si la France est sensible aux revendications sionistes (notamment, par sentiment de culpabilité) et si certains de ses diplomates et dirigeants voyaient en eux des alliés importants, susceptibles de compter à l’avenir et de permettre à la France de récupérer sa place au Moyen Orient (les défenseurs de la cause sioniste se comptent plutôt parmi les héros de la Résistance et bénéficient d’un large soutien dans le gouvernement Ramadier), une bonne partie du personnel du Quai d’Orsay, en poste au Moyen Orient ou à Paris, redoutait en revanche que les relations avec les sionistes ne compromettent les relations traditionnelles de la France avec les pays musulmans déjà indépendants où elle avait des intérêts (économiques et culturels entre autres et notamment en Egypte, au Liban, ou encore en Syrie) ou avec les pays qui étaient encore sous sa domination comme les pays d’Afrique du Nord.

La France par les institutions culturelles, charitables et éducatives, ou encore religieuses, qu’elle possédait dans les pays arabes ainsi qu’en Palestine tenait à conserver son influence culturelle et linguistique.
Tiraillée entre deux analyses de la situation, la France ne veut pas prendre parti et favoriser un camp contre l’autre.

Au sein du ministère des Affaires étrangères, on est conscient de ces divergences qui s’exercent y compris au sein de la délégation française à l’ONU.

En adoptant une posture neutre, elle pense sauvegarder au mieux ses intérêts et rêve d’endosser le rôle du médiateur et permettre à l’Assemblée de trouver une solution qui serait acceptée par les deux parties, arabe et juive. Et d’ailleurs, les faits la placent en très bonne position pour être ce médiateur-là.

Mais cela ne la met pas à l’abri des pressions, bien au contraire. Celles-ci redoublent. A la recherche d’alliés et conscients des hésitations françaises, les deux parties rivalisent pour pousser la France à se déterminer en leur faveur. Ces pressions s’exprimeront jusqu’au dernier moment.

Quoi qu’il en soit, la position officielle de la France reste, le 31 octobre 1947, comme l’expose G. Bidault une position de retrait et d’attente, « nous n’avons pas pris parti, dit-il, contre le partage, non plus contre toute autre solution de la question palestinienne. Nous nous sommes bornés jusqu’à présent à marquer notre appréhension devant toute solution qui répudiée par l’une des parties devrait lui être imposée par l’ONU. »

En dépit des pressions, la France ne renonce pas à une position qu’elle juge équilibrée, le document suivant, antérieur d’un mois au vote final, l’atteste. « En fin de compte, et si la partition ne paraît pas applicable, au moins dans les circonstances actuelles, je crois que pour faire une juste balance entre Juifs et Arabes, il faudrait régler sans attendre davantage la question de l’immigration en imposant un quota important à la Palestine et une répartition simultanée du reste des Juifs déplacés entre les Nations Unies, notamment les Etats-Unis, la France et l’Angleterre.

Ainsi les Arabes éviteraient le partage, et les Juifs obtiendraient une satisfaction substantielle concernant leurs émigrés. La France qui a toujours donné l’exemple du libéralisme et de la générosité en pareille matière se trouve en bonne posture pour demander aux autres nations de faire également un effort.»

La France renonce d’autant moins à sa neutralité que dans les derniers mois précédant le vote, les diplomates français se font l’écho de menaces émanant de pays arabes au cas où leurs demandes ne seraient pas satisfaites.

La France qui appréhende surtout et de plus en plus ces réactions des pays arabes tente de les rassurer, affirmant que la délégation française évitera dans la mesure du possible de prendre une position qui puisse être considérée comme contraire aux intérêts arabes.

La diplomatie française craint un impact désastreux sur les relations franco-égyptiennes d’un vote positif de la France au partage.

Confrontée à des menaces arabes qu’elle prend très au sérieux, la France s’estime du fait de ses intérêts dans les pays musulmans et de son affaiblissement consécutif à la guerre, la plus exposée des grandes puissances, à des rétorsions éventuelles.

Le Quai d’Orsay veut croire que le projet de partage peut être adopté sans la voix de la France. A quelques semaines du vote, il recommande encore très sérieusement de s’abstenir.

Cette perspective d’une abstention française effraie les organisations juives. Elles attendaient beaucoup de la France et ne pouvaient pas croire à une abstention de sa part, qui selon elles, entraînerait l’échec de la décision de partage. Mais en réalité, il n’était pas question pour la France d’être responsable d’un tel échec.

Pour ces organisations, la politique de la France semble fluctuer au gré des événements, des pressions, au fil des télégrammes des représentants français, en fonction de l’influence de l’Amérique ou de la Grande-Bretagne. Elles déploient donc leurs efforts jusqu’aux derniers jours et tentent, par tous les moyens, de convaincre la France de voter oui.

Ainsi le lobby juif au Etats-Unis qui, jusqu’au bout, continue à solliciter la voix de la France tout en la menaçant, le vote français ne doit pas faire échouer le plan de partage.

A la veille du vote aux Nations Unies, la France espère encore ne pas avoir à se prononcer pour le partage et demande un ajournement de 24 heures afin de trouver une solution acceptée par les deux parties, juive et arabe. Cette idée a été suggérée à Parodi par Vincent Auriol, comme nous l’apprend son journal.

« Suite à mes conseils et aux instructions conformes du Quai d’Orsay, raconte Auriol, Parodi a obtenu l’ajournement de la décision de 24 heures à l’Assemblée générale sur l’affaire du partage palestinien afin d’aboutir à un accord entre les parties. […] en cas d’échec, le Conseil autorise la délégation française à voter le projet de règlement élaboré par l’ONU dans le cas où l’abstention de la France risquerait d’entraîner l’échec de ce projet ».

Après l’échec de cet ultime report, la France finalement, à la dernière minute, vote, le 29 novembre 1947, pour le partage de la Palestine. Avec le sentiment qu’elle n’avait pas le choix, elle s’y résigne pour ne pas risquer de paraître responsable d’un échec.

« Nous ne pouvons prendre, est-il décidé, la responsabilité de faire échouer par notre abstention, une solution ayant recueilli, à une voix près, la majorité requise. Le gouvernement français, quelles que soient ses propres réserves et tout en regrettant qu’une solution doive être adoptée qui n’ait pas eu l’accord des parties, croit devoir s’incliner devant la position prise par la majorité des délégations représentées à l’Assemblée ».

Pour résumer, nous pouvons affirmer que pendant tous les débats à l’ONU à partir de février 1947 les documents et les instructions du ministère des Affaires étrangères français à ses représentants à l’ONU en particulier, montrent derrière une apparence d’hésitations, d’incertitudes, le désir de la France de rester neutre, sans parti pris, de manière à éviter un faux-pas qui pourrait lui coûter cher.

Sensible au sort des réfugiés juifs, elle est préoccupée par le sort de ses établissements à Jérusalem et fait tout son possible pour que le statut de la ville soit international, mais elle se soucie aussi de ses établissements et oeuvres dans les pays arabes où elle garde encore influence et intérêts matériels. Elle s’inquiète enfin de ses rapports avec les pays d’Afrique du Nord.

La politique française fut très clairement déterminée en fonction des intérêts de la France de manière globale. Elle ne varia pas d’un bout à l’autre des débats. La France ne souhaitait pas s’opposer au plan de partage. Elle désirait que l’Etat juif puisse voir le jour, par culpabilité, pour résoudre le problème des réfugiés, et s’il fallait pour que cela se réalise que la France vote pour le plan de partage, elle s’y résoudrait (c’est d’ailleurs ce qui s’est passé) mais elle aurait préféré pouvoir s’en dispenser.

Le choix de la France de soutenir la création d’Israël le fut pour des raisons sentimentales et morales et non politiques. Et c’est sans doute pourquoi d’ailleurs la France ne souhaitait pas aller plus loin.

Mais la France se trompe. Il n’y avait pas de neutralité possible. Elle décevait les uns et les autres. En ne rejetant pas le plan de partage, ce qu’elle n’a jamais envisagé, elle mécontente les Arabes qu’elle n’a pas préparés à son oui et qui lui reprochent de ne pas avoir fait campagne pour le non. En ne s’affichant pas pour le oui, elle déçoit les Israéliens, qui ne comprennent pas ses hésitations mais ont trop besoin d’alliés pour faire la fine bouche.

Ses hésitations entre abstention et vote favorable furent interprétées par les deux camps en présence comme un manque de fermeté et d’assurance, la privant sans doute d’une réelle influence. Mais en optant systématiquement pour la neutralité et la discrétion, elle détermine distinctement une politique dont elle ne retira pas, certes, les bénéfices escomptés. Une politique contreproductive mais claire.

Paris perd une occasion de peser au Proche-Orient. Pourtant en écoutant Alexandre Parodi plaider, la veille encore, pour un ajournement du vote de 24 heures, on comprend bien le déchirement que cela a représenté :

« Mon pays, assure-t-il, a des raisons particulières de bien comprendre les deux points de vue en présence. Il est mieux placé que tout autre pour penser avec horreur aux longues tortures qu’a subi le peuple juif, aux procédés d’extermination dont il a souffert qui ont conduit à la mort des millions d’être humains.

D’autre part mon pays est associé depuis plus d’un siècle à la vie du monde arabe, des députés musulmans siègent au Parlement français, nous connaissons les Arabes et nous les aimons […] Le ministre des Affaires étrangères français a mis l’accent sur l’importance que nous attachons à la recherche d’une formule d’entente entre Arabes et Juifs. Avons-nous fait tout ce qui dépendait de nous pour réaliser cette entente, cette conciliation entre les deux parties ? […] La suggestion que je peux finalement vous soumettre serait de ne pas prendre votre décision aujourd’hui même, d’ajourner le vote pour une très courte période ».

Après le vote, côté juif et sioniste, on exprime à la France ses remerciements. Les dirigeants sionistes, comme la population juive en Palestine, portaient une grande estime à la France en raison de l’aide qu’elle avait apportée au mouvement sioniste et à l’immigration illégale. On estimait aussi beaucoup la langue et la culture françaises. Et on ne tenait pas rigueur à la France de ses hésitations puisqu’au final, elle avait voté positivement. Au contraire attendait-on encore beaucoup de la France. La déception viendra plus tard avec la non-reconnaissance française de l’Etat d’Israël.

De son côté, après le vote, la France se déploie en explications pour apaiser les pays arabes et l’Afrique du Nord. Parodi tâche de justifier l’attitude de la délégation française en insistant sur les efforts de la France en leur faveur. Mais Parodi déplore aussi que les pays arabes n’aient pris aucune initiative en vue d’une solution de conciliation.

En France même, ce vote irrite certains. Notamment au Quai d’Orsay où on réfute l’excuse d’une abstention qui aurait pu être déterminante. On y redoute désormais les conséquences. Et les premières dépêches de presse annonçant l’attaque par la foule de la légation de France à Damas confortent ces craintes. « Aux yeux des Arabes, analyse le Quai, l’Angleterre est la seule grande puissance qui, dans cette affaire, n’a pas pris parti contre eux ».

Auriol, inquiet, cherche les moyens de calmer le monde arabe et interroge Robert Schuman, ne serait-il pas « bon de faire un geste spectaculaire en faveur des intérêts islamiques dans le monde, par exemple faire ressortir les efforts de Parodi à l’ONU et préciser que notre vote ne traduit aucune hostilité vis-à-vis de l’Islam, et envisager même, si possible, une conférence de presse du ministre des Affaires étrangères ou du président du Conseil pour exposer notre position qui semble avoir déconcerté l’opinion publique musulmane ».

Le risque de réactions dans les pays arabes était, il est vrai, souligné par les télégrammes des représentants du Quai d’Orsay dans les diverses capitales arabes, l’Egypte en particulier. La réaction de ce pays était jugée très importante pour deux raisons principales : les nombreux intérêts que la France y comptait – écoles, oeuvres charitables, et entreprises – et l’influence de ce pays, le plus puissant du monde arabe et qui aide les nationalistes d’Afrique du Nord.

En réalité le fait que le vote de la France reste incertain jusqu’à la dernière minute a produit l’effet inverse de celui qu’elle escomptait. Alors qu’elle se souhaitait médiatrice, elle apparut céder aux pressions auxquelles elle était soumise.

De plus, sa rivale, l’Angleterre, demeure aux yeux des Arabes, le seul pays à oeuvrer en leur faveur. Dans les heures qui ont suivi le vote, des manifestations contre la France se déclenchent dans les capitales arabes et diverses légations et ambassades françaises y subissent des attaques.

Néanmoins, il nous faut mentionner que les incidents ne furent pas aussi désastreux que les diplomates français en poste dans les capitales arabes l’avaient prédit. On peut en conclure qu’une vision plus globale, à long terme, et une position plus ferme de la France lui aurait évité cette humiliation et certaines difficultés ultérieures.